Правительство РФ подготовило очередной проект по изменению Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд” (Проект и Закон № 44).

Проект предусматривает существенную оптимизацию закупочных процедур.

Вместе с тем, не всякая оптимизация идет на пользу. Упрощение не является аналогом улучшения. Дело в том, что любая процедура вводится в позитивное право при стечении объективных условий, продиктованных требованиями и запросами жизни. Изменение их в том числе в целях упрощения должно быть также продиктовано объективными предпосылками.

Прежде всего следует отметить, что кардинальная смена процедуры связана с необходимость адаптации и переустройством участников процесса к новому порядку. Проект практически создает новый порядок проведения закупок.

Так, предлагается сокращение количество конкурентных способов определения поставщика до трех (конкурс, аукцион, запрос котировок) с детальной регламентацией проведения каждого вида указанных конкурентных процедур и изменением порядка электронного взаимодействия между участниками закупки. При этом, предусмотренный Проектом порядок определения поставщика соответствующим способом, существенно отличается от порядка определения поставщика, установленного в действующей редакции Закона № 44 и реализованного операторами электронных площадок.

Принятие Проекта потребует существенной доработки программного обеспечения электронных площадок, что, в свою очередь, связано с временными, организационными, финансовыми затратами операторов электронных площадок. Кроме того, существующая модель тестирования реализации любых новелл, связанных с изменением порядка электронного взаимодействия между участниками контрактной системы, предусматривает участие Федерального казначейства и поэтапный прием доработок программного обеспечения электронных площадок.

Вместо двухэтапного конкурса Проектом вводится одноэтапный.

Следует напомнить, что двухэтапная конкурсная процедура вводилась не по причине прихоти тех или иных государственных заказчиков, но объективно отражала оптимальные способы и набор действий, при выполнении которых можно отобрать наилучшее предложение. Ломка соответствующей системы негативно скажется на результатах проводимых конкурсов, когда в качестве контрагентов к государственным контрактам будут допущены недобросовестные и несостоятельные игроки. В частности, об этом при рассмотрении Проекта сигнализировали многие региональные заказчики, поскольку именно они отвечают и будут отвечать за создание и функционирование социальных объектов. В этом смысле, риск отбора несостоятельного контрагента при проведении конкурса по новым правилам будет возрастать на порядок и ложиться полностью на соответствующие региональные власти.

Одновременно, коренное изменение и сокращение процедур закупок связано с переустройством бизнес-процессов поставщиков. То есть государство в очередной раз пытается сменить правила игры для бизнеса, что связано с несением дополнительных издержек. В этом направлении предприниматели будут вынуждены провести переквалификацию своих сотрудников, пересмотреть системы управления и принятия решений.

Проектом предусмотрено внесение изменений в Федеральный закон от 27 декабря 2019 года № 449-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ст.5). Согласно положениям Проекта, признаются утратившими силу положения Федерального закона № 449-ФЗ в части внесения изменений порядка проведения определения поставщика посредством запроса котировок.

В соответствии с положениями Федерального закона № 449-ФЗ (п.27 ст.1) процедура запроса котировок должна претерпеть существенные изменения к 01 апреля 2021 года. Законопроектом положения  Федерального закона № 449-ФЗ об изменениях процедуры запроса котировок признаются утратившими силу в связи со ст.50 законопроекта, которая иначе регламентирует способ определения поставщика посредством запроса котировок. При этом, законопроект в предложенной редакции предусматривает вступление в силу ст.50 с 01 апреля 2021 года.

В связи с изложенным может возникнуть ситуация, когда операторам электронной площадки и иным участникам закупок придется дважды вносить изменения в программное обеспечение в связи с изменениями процедуры запроса котировок: сначала – к 01 апреля 2021 года в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2019 года № 449-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а за тем – в соответствии со ст. 50 законопроекта.

Проектом предусмотрено введение понятия «рейтинг деловой репутации участника закупки». Правила формирования, случаи и порядок применения рейтинга деловой репутации участника закупки должно будет утверждать Правительство РФ. При этом, под рейтингом деловой репутации участника закупки подразумевается совокупная оценка опыта участника закупки, формируемая в соответствии с правилами, установленными Правительством РФ на основании данных из реестра контрактов, реестра договоров с госкомпаниями, информации и документов об исполнении таких контрактов.

Рейтинги деловой репутации предпринимателей строятся во всем мире на экспертной оценке рейтинговых агентств, что дает основание причислять их к результатам  интеллектуальной деятельности. В этом контексте вызывает сомнение возможность построения адекватного рейтинга деловой активности и репутации, основанной на автоматическом сборе данных и их обработке об исполнителях госзаказа и контрактов госпредприятий.

Участие хозяйствующих субъектов в госконтрактах и их взаимодействие с госкомпаниями не может отражать объективную картину положения того или иного субъекта предпринимательства на рынке товаров, работ и услуг. Выстроенный на базе выполнения госконтрактов рейтинг не будет отражать объективную картину присутствия того или иного субъекта на рынке.

Высокий отраслевой рейтинг может быть присвоен компании и никогда не участвующей в госзакупках независимым рейтинговым агентством. Однако при предлагаемой Законопроектом системе, рейтинг такой организации будет нулевой, что создаст препятствия для ее участия в госзаказе.

Реализация Законопроекта в этой части приведет к монополизации рынка госзакупок компаниями, специализирующимися на госзакупках. Как правило, на практике госконтракты выигрываются одними организациями (генподрядиками), а реально исполняются другими – подрядчиками, субподрядчиками и субсубпорядчиками. Тем самым, критерии выполнения госконтрактов никак не будут показывать реальную степень вовлеченности исполнителей в реализации госзаказа. В частности, прогнозируется существенный перекос в сторону придания высокого рейтинга не реально исполнившему госконтракт исполнителю конечного звена, а организации – непосредственного контрагента госзаказчика, по существу – распределителя госзаказа.

Ввиду многообразия экономической деятельности вызывает сомнение возможность присвоения уровня рейтиннга деловой активности и предпринимательской репутации только на основе объемов и количества  выполнения госконтрактов. Например, количественный фактор будет приводить к тому, что компания будет получать высокий рейтинг за выполнение стандартных услуг (поставка продовольствия, уборка территорий и пр.), однако компания производящая уникальную продукцию в виду ограниченного спроса будет отставать. Хотя по факту такая компания будет обладать и более профессиональными специалистами и уникальными технологиями.

Тем самым, всесторонность экономической деятельности требует более дифференцированного подхода к определению деловой репутации и активности предпринимателей. В этом направлении должны использоваться отраслевые рейтинги и именно рейтинги данные независимыми рейтинговыми агентствами. Их применение в госзакупках и закупках госкомпаний должно носить факультативный характер и применяться в сферах предоставления размера обеспечительных гарантий, авансовых платежей и прочих преференций контрагентам. Вопрос об использовании показателей рейтинга для определения победителя закупок является дискуссионным.

Стабильность правопорядка является самодостаточной ценностью. С даты своего принятия Закон № 44 с 2013 года изменялся более 50-ти раз. Все это так или иначе было связано с перенастройкой деятельности гос- и муниципальных заказчиков, а также представителей бизнеса под новое регулирование.

В этом смысле справедлив вопрос, не являются ли недостатки системы госзакупок также и продуктом постоянно меняющегося регулирования и следствием того, что участники закупок не могут адекватно перестроиться под новые изменяющиеся правила. В этом смысле Проект может только усугубить соответствующие тенденции.

С учетом изложенного, следует еще раз оценить предпосылки и последствия от проводимой Законопроектом «оптимизации» и «новелл», ответив на вопрос, основана ли она на объективных факторах и сможет ли она действительно улучшить ситуацию в области госзакупок.

/Rusmet.ru, Андрей Зеленин, 01.02.2021/